Unser Thema am 20. Oktober 2022: Clusterpolitik – Rückschau – regionale und sektorale Wirtschaftsförderung

Im Mittelpunkt unseres Stammtisch-Treffens im Café Museum Duisburg stand die Frage, was mit der Clusterpolitik erreicht werden sollte und was daraus geworden ist.

Wulf Noll, bis 2017 Abteilungsleiter „Wirtschaftspolitik“ im NRW Wirtschaftsministerium, blickte zurück und unterschied drei Phasen der Clusterpolitik in NRW. Bis 2010. In den 1990er Jahren finden sich die Wurzeln der Clusterpolitik in der Kritik der regionalisierten Strukturpolitik. Angesichts der weitgehend identischen regionalen Entwicklungskonzepte sollte stärkeres Gewicht auf die spezifische sektorale Profilbildung gelegt werden. Die ersten Projekte hatten experimentellen Charakter und erfolgten unterhalb der politischen Wahrnehmungsschwelle. Rückblickend sieht Wulf Noll zwei Schwachstellen der Clusterpolitik in diesen ersten Jahren, die auch in den folgenden Jahren prägend blieben. Erstens erfolgte die sektorale Orientierung eher an den traditionellen Branchen als an Wertschöpfungsketten. Zweitens wurde wesentlich mehr Wert auf Kooperation zwischen den Unternehmen als auf Wettbewerb gelegt.

Für die Zeit zwischen 2000 und 2005 sieht Noll die Clusterpolitik als Kompensation für den Wegfall der regionalisierten Strukturpolitik. Wesentlich wurde das Gutachten von Roland Berger als Ausgangspunkt für den Wachstums- und Beschäftigungspakt, auch im Rahmen der GRW wurde die Förderung von Clusterinitiativen dann ermöglicht. Die dem Wachstums- und Beschäftigungspakt zugrunde liegende Branchenstruktur sieht Noll rückblickend eher als reaktiv, nicht als strategisch ausgerichtet an.

In den Jahren zwischen 2005 und 2010 wurde Clusterpolitik dann zum Schlüsselkonzept der Strukturpolitik, wobei mit dem Konzept „Stärken stärken“ der Ausgleichsgedanke der Strukturpolitik in den Hintergrund gedrängt wurde. Kernelemente der Clusterpolitik in diesen Jahren waren die thematische Konzentration sowie die in diesen sektoralen Themenfeldern durchgeführten Förderwettbewerbe. Kritisch wird von Noll gesehen, dass mit der Ausrichtung auf landesweite Cluster eine Ausschließlichkeit erfolgte, die die regionalen Cluster in den Hintergrund der politischen Aufmerksam verdrängte.

Michael Henze, Leiter der Abteilung „Wirtschaftsförderung“ im Wirtschaftsministerium NRW, nah den Faden auf und machte deutlich, dass nach 2010 Clusterpolitik sukzessive als politisches Strategie verschwunden ist, und im neuen Koalitionsvertrag taucht „Cluster“ nicht mehr auf. Er bezweifelteauch, dass es jeweils eine Clusterpolitik gegeben hat, die diesen Namen verdient.   Cluster, Kompetenzzentren oder Innovationsnetzwerke sind eine Vielzahl kaum zu unterscheidender und strategisch kaum fassbare Begriffe.

Weiterhin stellte Michael Henze die drei für ihn zentralen Dimensionen der Strukturpolitik dar. Hierbei handelt es sich um die räumliche Ebene, die von den späten 1980er Jahren bis Mitte der 1990er Jahre im Mittelpunkt stand, um eine Ausrichtung an Zielgruppen (IHK, Wirtschaftsförderer, KMU, Gründer) die in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre im Mittelpunkt stand, in jüngster Zeit auch wieder an Bedeutung gewonnen hat, und die sektorale Ausrichtung an Branchen, Technologien und Clustern, die für die 2000er Jahre im Mittelpunkt stand.

Hiervon ausgehend veranschaulichte er die These, dass Strukturpolitik sich immer schwerpunktmäßig auf einer dieser drei Dimensionen verankert, wobei immer die Gefahr besteht, dass sich die Akteure und Institutionen in diesen Dimensionen verfestigen. Von daher erscheint es sinnvoll, die Ausrichtung auf die jeweilige Dimension nach einer gewissen Zeit neu zu justieren bzw. zu wechseln.

Matthias Kiese, Professor für Humanwissenschaften am Geographischen Institut der RuhrUniversität Bochum, verwies darauf, dass Clusterpolitik auf unterschiedlichen Maßstabsebenen mit spezifischen Dynamiken, aber auch Interdependenzen stattfindet. Als nachhaltigen Haupteffekt kommunaler und regionaler Clusterpolitik (bzw. clusterorientierter Wirtschaftsförderung) sieht er die strategische Ausrichtung (Fokussierung) und Professionalisierung der Wirtschaftsförderung. Allerdings wurden aus Legitimations- und Mobilisierungsgründen unrealistische Ziele definiert, die nicht realisiert werden konnten und das Clusterkonzept in Politik und Verwaltung beschädigt haben.

Die diversen Strategiewechsel in der Clusterpolitik /(erst  bottom-up-Erfolgsstories (Köln, Dortmund), dann Top-down-Policy-Diffusion (EU-Förderperiode 2007-2013), dann intelligente Spezialisierung), führten zu einer Inflation und Verwässerung der  Clusterpolitik. Mittlerweile ist nicht mehr von Clustern die Rede, sondern die Ökosystem-Metapher ist für regionale Innovations- und Start-up-Systeme en vogue, eine Metapher, die mehr verschleiert als erklärt und falsche Analogien herstellt, nach Matthias Kiese eine gefährliche Entwicklung.

Letztlich, so sein Fazit, führen räumliche und zeitliche Inkongruenzen wie auch politische Koordinationsprobleme zu dem Schluss, dass Cluster und Politik nicht zusammenpassen.

Abschließend verwies Matthias Kiese auf neue Herausforderungen für Clusterpolitik durch die Missionsorientierung der Innovations- und Strukturpolitik, ein Aspekt, der dann auch im Mittelpunkt der Diskussion stand.

GfS-Jahrestagung 2022 am 19. / 20. August: Regionale Innovationspolitik und soziale Lage in der Emscher-Lippe Region – Auf der Suche nach Auswegen aus regionalen Krisenkreisläufen

20 Mitglieder und Gäste folgten der Einladung dorthin, wo trotz des massiven jahrzehntelangen strukturpolitischen Engagements noch keine Trendwende zum Positiven erkennbar ist. Eine Jahrestagung im Spannungsbogen zwischen Wunsch und Wirklichkeit der Strukturpolitik.

Die Emscher-Lippe-Region im nördlichen Ruhrgebiet ist in den vergangenen Jahrzehnten erheblich vom Strukturwandel betroffen gewesen. Beschäftigungsabbau, Arbeitslosigkeit, sinkendes Steueraufkommen und steigende Belastungen der kommunalen Haushalte verdichten sich zu einer sich selbst verstärkenden Krisenspirale, der mit den gängigen strukturpolitischen Instrumenten nur schwer zu entgehen ist. Von daher stand im Mittelpunkt des Workshops die Frage, wie wirtschaftliche und gesellschaftspolitische Ziele in der Strukturpolitik so miteinander verknüpft werden können, dass sie sich in ihren positiven Wirkungen verstärken. Dazu gehört auch die Frage, wie die künftig vermehrt verfügbaren strukturpolitischen Mittel zielgerichtet eingesetzt und zum Aufbau langfristig wirksamer Institutionen und Infrastrukturen genutzt werden können.

Vor den Resten des nie fertig gestellten Förderprojektes „Horizontalobservatorium“ auf der Halde Hoheward

Im ersten Block am Freitagnachmittag standen innovations- und wirtschaftspolitische Themen im Mittelpunkt. Joachim Beyer stellte im Gebäude des Wasserstoff-Kompetenzzentrums in Herten die Region sowie die von ihm geleitete WiN EMSCHER-LIPPE GmbH vor (Vortragsfolien hier herunterladen). Die WiN ist seit 1990 mit dem Ziel aktiv, regionale Vernetzungen von Personen und Organisationen im nördlichen Ruhrgebiet zu organisieren. Sie versteht sich als regionale Klammer und Koordinator der kommunalen Wirtschaftsförderungen und als Schnittstelle zur Business Metropole Ruhr GmbH und zu den Kammern. Zahlreiche ihrer Aufgaben erfüllt sie seither überwiegend im Rahmen von Förderprojekten und sie wirbt erfolgreich um Fördergelder für Akteure in der Region. Zwar weist die Region in den letzten Jahren endlich ein stetiges Wachstum auf. Doch ändert der unterdurchschnittliche Anstieg sozialversicherungspflichtig Beschäftigter nichts daran, dass die soziale Schere gegenüber anderen Regionen weiterhin auseinander geht.

Stefan Gärtner bestätigte die prekäre Situation insbesondere bezogen auf das akademische Potenzial. Die wenigen überregional herausragenden Wirtschaftsbereiche wie die frühkindliche Bildung sind zumeist Teile der selbstverständlichen Basisversorgung der Region. Er ist daher unsicher, inwiefern die übliche strukturpolitische Idee des „Stärken stärken“ hier nutzbar gemacht werden kann. Im Rahmen des demographischen Wandels könnten die überdurchschnittlich vielen jungen Menschen als Vorteil gesehen werden. Angesichts des unterdurchschnittlichen Bildungsstands wird dies jedoch kurzfristig kaum helfen, Unternehmen mit Fachkräftemangel an den Standort zu binden.

Babette Nieder von der WiN betrachtet Wasserstoff als ein zukünftiges Wachstumsfeld, für das die Region bereits früher als andernorts Infrastrukturen und Netzwerke aufgebaut hat. Seit 1938 existiert eine leistungsfähige Wasserstoff-Pipeline und seit 2008 das Anwendungszentrum in Herten. Für einen vermuteten Markthochlauf bis 2030 wurde eine planerische Roadmap erstellt. Im Erfolgsfall würde danach keine Wasserstoffkoordination mehr gebraucht, weil die Unternehmen ein valides Geschäftsmodell haben, mit dem sie ohne Subventionen Geld verdienen können. In 12 Städten sind 55 Vorhaben projektiert. Kernstrategie ist das Ausschöpfen von Skaleneffekten, für die man sich infrastrukturell gut aufgestellt sieht. Schliesslich geht es bei der Infrastruktur vor allem um die gute Anbindung an Starkstrom (dank der Kraftwerksinfrastruktur) und Gas- und Produktpipelines, an die Fernwärme und an die Verbundwirtschaft. Z.B. Schaffung eines Kohlenstoffkreislaufs und Nutzung der Abwärme und des Sauerstoffs bei der Erzeugung von Wasserstoff – beides funktioniert nicht bei einem Windpark auf dem Land.

Sven Wardenburg von der Firma Agiplan stellt ein Gemeinschaftsprojekt mit dem Fraunhofer Institut für Materialfluss und Logistik vor: „Chancen der Digitalisierung für die Wirtschaftsstruktur in der Emscher-Lippe-Region“. Einer Stärken-Schwächen-Analyse der Region folgte ein Abgleich mit einer Markt- und Trendanalyse. Daraus wurden drei Zukunftsfelder abgeleitet: Vernetzte Produktion in KMU, Zirkuläre Wertschöpfung und Smart Energy. Einzelne Bausteine dieser Zukunftsfelder wurden mit einem Zielsystem inklusive Handlungsfeldern zur Umsetzung hinterlegt. Er zog das Fazit, dass der überdurchschnittliche Ressourcenverbrauch der regionalen Wirtschaft eine Chance für eine Neuausrichtung der Unternehmen sein kann. Bei der praktischen Umsetzung sei man allerdings von fachlichen Kompetenzen außerhalb der Region abhängig.

Nils Westerveld von der WiN ergänzte, dass Nachhaltigkeit nicht nur die Energiewende betrifft. „Wenn wir die Klimakrise begrenzen wollen, kommen wir an Circular Economy nicht vorbei“. Das laufende Projekt „Prosperkolleg“ konnte bislang fünf unternehmerische Förderprojekte anregen. Ausschlaggebend ist dabei nicht unbedingt der Förderanreiz: Während zirkuläre Wertschöpfung z.B. bei Unternehmen im Bereich Metallverarbeitung seit 40 Jahren als Wettbewerbsvorteil nicht wegzudenken ist, ist das Aufschließen neuer Unternehmen entweder wegen coronabedingter Auftragseinbrüche oder wegen der guten Auftragslage schwierig.

Andrea Hoppe fasste die Gesprächsbeiträge mit eigenen Kommentaren zusammen: CO2-Minderung geht über den Energiewandel hinaus und kann sich in zusätzlicher Wertschöpfung oder Einspareffekten auswirken. Idealerweise binden sich die institutionellen Aktivitäten in übergeordnete Prozesse mit einem eigenen Ankerpunkt ein. So müsse man die Wasserstoff-Produktion und den Verbrauch zusammendenken. Gleiches gilt für das Thema Circular Economy. Trotz der noch nicht abgeschlossenen Potenzialidentifikation erscheint es wichtiger, schnell in eine unternehmerische Umsetzung zu kommen um einen stimulierenden Impuls für den gesamten Markt zu geben.

In der Diskussion wurde zunächst hinterfragt, warum in der Region die Verteilung von extern beschafftem Wasserstoff eine größere Rolle als die eigene Produktion von erneuerbaren Energien und die Umwandlung in Wasserstoff spielt. Im weiteren Verlauf ging es um die institutionelle Einbettung in NRW-Aktivitäten im Bereich zirkuläre Wertschöpfung.

Historische „Förder“-Ruine auf dem Gelände der ehemaligen Zeche Ewald

Einzelne Teilnehmende erwarten zukünftig einen infrastrukturellen Schwerpunkt bei strukturpolitischen Maßnahmen, die eine größere Dimension je Einzelvorhaben aufweisen als sie bislang z.B. in den Arbeitsmarkt- und Innovationsförderprogrammen hatten. Angesichts der finanziellen Größenordnungen stellt sich die Frage, ob man sich dann noch das Risiko von Förderruinen leisten kann. Weitere Teilnehmende attestierten allerdings sogar erfolglosen Förderprojekten noch relevante Wirkungen: Es gebe Beispiele von Unternehmen, die wegen spezieller Demonstrator-Förderprojekte in die Region kamen und trotz des gescheiterten Innovationsvorhabens geblieben sind. Hintergrund des Misserfolgs von Förderungen sei häufig, dass zukunftsträchtige Themen eigentlich länger als über die üblichen kurzen Förderzeiträume bearbeitet werden müssten. Hinzu kommt, dass eine schwache Region eben auch eine schwache öffentliche Verwaltung mit geringen Möglichkeiten zum Aufbringen der finanziellen Eigenanteile aufweist. Investitionsruinen gibt es auch regelmäßig in der freien Wirtschaft, z.B. durch nicht vorhersehbare Effekte wie Corona oder den Ukraine-Krieg. Grundsätzlich braucht es immer Mut, Investitionen zu tätigen – sowohl privat als auch öffentlich.

Am Freitagabend fand wie gewohnt unsere Mitgliederversammlung in einem CoWorking-Space in Gelsenkirchen statt

Im zweiten Teil des Workshops ging es Samstag vormittags im Wissenschaftspark Gelsenkirchen um „Regionale Krisenkreisläufe: Auswege aus der Falle?“ Den Ausgangspunkt der Diskussion bildete ein Vortrag von Mark Rosendahl, Geschäftsführer der DGB-Region Emscher Lippe zum Thema „Perspektiven einer präventiven Strukturpolitik“.

Mark Rosendahl machte deutlich, dass präventive Sozialpolitik breit zu verstehen ist. Jugendarbeit, Sozialeinrichtungen, Sportvereine und Kulturpolitik, etwa Bibliotheken oder Theater, sind zentrale Bestandteile einer auf Integration und Teilhabe ausgerichteten Sozialpolitik. Das Problem besteht darin, dass es sich hierbei um freiwillige kommunale Aufgaben handelt, die in Zeiten von Haushaltsengpässen einem Kürzungsdruck unterliegen. Ein solcher Haushaltsengpass ergibt sich in der Emscher Region durch die Schere zwischen steigenden Transferausgaben einerseits und sinkenden Steuereinnahmen andererseits. Eine Erhöhung der Gewerbesteuer ist zum Beispiel kontraproduktiv, da dies die Attraktivität des Standorts für Unternehmen verringert.

Darüber hinaus richtet Mark Rosendahl den Blick auf Bildung und Gesundheit als Schlüssel einer präventiven Sozialpolitik. Er verweis etwa darauf, dass in Gelsenkirchen fast fünfzig Prozent der Kinder in SGB II Haushalten aufwachsen, dass ein enger Zusammenhang zwischen Gesundheitsproblemen und Langzeitarbeitslosigkeit besteht oder auf die Problematik der Sprachkompetenz bei Zuwanderern.

Ein Instrument, diesen Kreislauf auf der individuellen Ebene zu durchbrechen, ist der soziale Arbeitsmarkt (§16i SGB II), ein Instrument, das nicht nur von sozialen Trägern, sondern auch von privaten Unternehmen genutzt wurde und in rund einem Drittel der Fälle einen erfolgreichen Anschluss an den regulären Arbeitsmarkt ermöglicht hat. Für die Kommunen besteht unter den gegebenen Bedingungen keine Möglichkeit, die Abwärtsspirale zu durchbrechen, auch wenn die Philosophie der Finanzaufsicht davon ausgeht, dass die Kommunen selbst an dieser Entwicklung schuld sind. Ein Ausweg zeigt sich nur, wenn die Sozialen Transferkosten vom Bund übernommen und auch die Altschulden aufgefangen werden.

Die Diskussion trug weiter Aspekte der Problemanalyse zusammen: begrenzte soziale Mobilität im Bildungssektor, fehlende Zivilgesellschaft, Grenzen einer zeitlich begrenzten Projektförderung, fehlende Kapazitäten zum Einwerben von Fördermitteln. Konsequenterweise wurde in der Umwidmung von Fördermitteln in Steuermittel ein wichtiger Beitrag zur Problemlösung gesehen. Andere Lösungsvorschläge wie die Einrichtung freier Wirtschaftszonen wurden kontrovers diskutiert.

Martin Hennicke wies in seinem Impuls für die Anschlussdiskussion noch einmal darauf hin, dass im Umgang mit dem Strukturwandel im Ruhrgebiet zwar viel erreicht wurde, dass dabei aber auch viele Menschen zurückgelassen wurden, ein Aspekt, der nicht allein für das Ruhrgebiet zutrifft. Sein Ausgangspunkt bildete die Überlegung, die mit Problemen verbundenen Chancen zu betrachten. Aus dieser Perspektive sah er in dem Facharbeiterengpass einen Ansatzpunkt, der durch ein regionales Talent- und Fachkräfteentwicklungsprogramm genutzt werden sollte, wobei kurzfristige Maßnahmen etwa im Feld der Reintegration und der Qualifizierung und mittel- bzw. langfristige Maßnahmen wie Ausbau der Hochschule, Einrichtung von Brennpunktschulen oder Vernetzung auf Quartiersebene zusammenspielen sollten. Für die Finanzierung eines solchen Modellprojektes wäre das Land zuständig, wobei deutlich wurde, dass ein derartig ambitioniertes Projekt nur als Modellprojekt sinnvoll ist, das Ergebnisse und Vorgehensweisen erarbeitet, die auch in anderen Regionen nutzbar sind.

Dieser Vorschlag stieß auf breite Zustimmung, wobei die Diskussion dann um das passende Format (Vorbild etwa IBA, Innovation City oder Regionale) und um den Zuschnitt (eng auf Facharbeiter*innen bezogen, breit auf soziale Lage bezogen) kreiste.

An beiden Tagen gab es wie üblich wieder viel Raum für Diskussion und zum Netzwerken. Herzlichen Dank an die Referentinnen und Referenten für die gewährten Einblicke und die Bereitschaft zum intensiven Austausch!

GfS vor Ort zum Thema „Die Transformation von Wirtschaft und Arbeit: Beratung, Qualifizierung und Weiterbildung als Gelingensfaktoren“

Am 8. Juni durften wir im Gebäude des Deutschen Gewerkschaftsbundes NRW in Düsseldorf zu Gast sein. Es ging um die Erfordernisse der betrieblichen Beteiligung und der Begleitung in Umbruchphasen, den Schlüsselfaktoren Weiterbildung und Qualifizierung sowie Konzepte und Maßnahmen der Gewerkschaften.

Die Themen und Anforderungen zur Gestaltung der Transformation in den Betrieben und Regionen sind vielfältig und herausfordernd zugleich. Das Spektrum reicht von den Bestrebungen um eine klimaneutrale Produktion bei gleichzeitiger Versorgungsicherheit, der Digitalisierung, des demographischen Wandels und der Neuordnung von Lieferketten. Das betriebliche Know-how und die Einbindung der Beschäftigten sind zentrale Schlüsselfaktoren für die Transformation in Richtung einer zukunftsfähigen Wirtschaft und Gute Arbeit.

Jörg Weingarten (Download PDF-Präsentation hier) von der Abteilung Industrie- und Strukturpolitik, Digitalisierung des DGB-Bezirks NRW ging nach einer Übersicht über die Organisationsstruktur des DGB auf die vier Trends der Transformation ein: Dekarbonisierung, Deglobalisierung, Digitalisierung und Demografie. Jahrzehntelang etablierte Beratungsangebote des Landes wie die Potenzialberatung für Geschäftsleitungen, Betriebsräte und Belegschaften in KMU wurden weiterentwickelt und starten dieser Sommer. Auch die Technologieberatungsstelle beim DGB NRW (TBS NRW e.V.) hat über das EU-REACT Förderprogramm ein Beratungsangebot für Betriebsräte entwickelt, etwa mit einem Zukunftsradar  und  der Ableitung von Handlungsplänen für Zukunftsszenarien.

Achim Vanselow (Download PDF-Präsentation hier) ist seit Januar 2020 bei der IG Metall NRW für die Themen Industrie- und Strukturpolitik zuständig. Er begrüßte, dass der Berliner Koalitionsvertrag den Engpassfaktor Fachkräfte aufgreift. Befragungen von Betriebsräten der IG Metall belegen klar, dass transformationsbedingt zwar die Anforderungen an Beschäftigte steigen, aber nur rund die Hälfte der Unternehmen eine erkennbare Strategie zur zukünftigen Personalplanung und -entwicklung hat. Ein Ansatzpunkt zur Unterstützung von Unternehmen ist die tarifvertraglich vereinbarte Transformationsagentur der Metall- und Elektroindustrie. Neben der Tarifpolitk bearbeitet die IG Metall Herausforderungen der Transformation in Eigen- und Verbundprojekten. Beispielhaft ging er auf einzelne Projekte ein: Die Ausbildung von Weiterbildungsmentor*innen stärkt die Selbsthilfe in den Unternehmen. Das Projekt Arbeit 2020+ trug bis Ende 2021 zur sozialpartnerschaftlichen Gestaltung im Betrieb bei. Ein Werkzeug dafür sind Statusanalysen in Form von Betriebslandkarten zur Transformation und Qualifizierung. Dass Strukturwandel regional unterschiedlich angegangen werden muss, verdeutlicht der im Aufbau befindlichen regionalen Transformationsnetzwerke der Fahrzeugindustrie, in denen alle relevanten Stakeholder einer Region zusammenkommen sollen.

In der anschließenden Diskussion wurde die Nachhaltigkeit von Projektaktivitäten hinterfragt, da sie zum einen von Förderung abhängig sind und zum anderen erst spät im Nachhinein in ihren Wirkungen beweisbar werden. Ein selbsttragendes Geschäftsmodell erscheint oft aussichtslos. Perspektivisch werden sich auch die Gewerkschaften selbst vor dem Hintergrund der Transformation von Wirtschaft und Arbeit verändern müssen, wenn sie eine gestaltende Kraft bleiben wollen. Dieser Veränderungsprozess ist in Teilen schon eingeleitet (Projekt „Vom Betrieb aus denken“ der IG Metall) und beinhaltet u.a. eine deutlich stärkere Rolle des ehrenamtlichen Engagements und betrieblicher Akteure vor Ort. Als Erfolg politischer Lobbyarbeit der Gewerkschaften ist zu werten, dass beim Land NRW die Themen Arbeitsplatzrelevanz (neue und gesicherte Arbeitsplätze), Gute Arbeit bzw. tarifgebundene Arbeitsplätze in der Indikatorik für die Bewertung von Projektanträgen im Rheinischen Revier und das 5-Standorte Programm im Ruhrgebiet verankert wurden.